首先，房屋拆遷糾紛是平等民事主體之間的民事權(quán)益糾紛。

在城市房屋拆遷過程中，拆遷人與被拆遷人的民事法律地位是平等的， 他們對(duì)房屋拆遷的補(bǔ)償形式、補(bǔ)償金額、安置用房面積、安置地點(diǎn)、 搬遷過渡方式和過渡期限，經(jīng)協(xié)商達(dá)不成協(xié)議發(fā)生的爭(zhēng)執(zhí)，屬于平等民事主體之間的民事權(quán)益糾紛，這是毫無疑義的。(1993)法民字第9號(hào) 文正是基于這一認(rèn)識(shí)而作出的，法復(fù)(1996)12號(hào)文規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人因房屋補(bǔ)償、安置等問題發(fā)生爭(zhēng)議,或者雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議后,一方或者雙方當(dāng)事人反悔，未經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決，僅就房屋補(bǔ)償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理”，此規(guī)定也確認(rèn)了房屋拆遷糾紛是平等民事主體之間的民事權(quán)益糾 紛。

其次，人民政府或者城市房屋主管行政機(jī)關(guān)對(duì)房屋拆遷糾紛作出的裁決屬于行政仲裁范疇。

行政機(jī)關(guān)的職責(zé)是依法行政，享有行政管理權(quán)力。我國行政機(jī)關(guān)還擁有對(duì)民事權(quán)益糾紛進(jìn)行調(diào)解、仲裁、裁決的行政司法權(quán)，行政機(jī)關(guān)對(duì)具有平等民事法律地位的拆遷人和被拆遷人之間的民事權(quán)益糾紛進(jìn)行裁決， 就不屬于行政管理范疇，而是一種居間仲裁，它與八十年代我國在行政 機(jī)關(guān)附設(shè)的仲裁機(jī)構(gòu)（如各級(jí)工商行政管理局經(jīng)濟(jì)合同仲裁委員會(huì)等） 為解決當(dāng)事人之間的民事糾紛而進(jìn)行的仲裁具有相同的性質(zhì)：它們都是行政仲裁，都實(shí)行級(jí)別管轄和地域管轄，都依當(dāng)事人一方申請(qǐng)而受理仲 裁，都不是終局裁決，當(dāng)事人不服裁決的，都可以向人民法院起訴。最高人民法院的有關(guān)司法解釋規(guī)定，當(dāng)事人不服勞動(dòng)仲裁決定和不服行政機(jī)關(guān)對(duì)山林糾紛的處理決定而提起訴訟的，人民法院在審理時(shí)，應(yīng)以民 事爭(zhēng)議的原雙方當(dāng)事人為原、被告。也就是說，此類案件不是行政案件， 而是民事案件。不服房屋拆遷裁決而提起的訴訟案件與此類案件具有相 同的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)適用相同的法律程序。

基于上述兩點(diǎn)，對(duì)于不服房屋拆遷裁決而提起的訴訟，人民法院應(yīng)作為民事案件受理，而不應(yīng)作為行政案件受理。

而且，《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者 其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法 權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。房屋拆遷裁決是行政機(jī)關(guān) 對(duì)平等民事主體之間的民事糾紛作出的居間仲裁，它既不是行政處罰， 也不是行政強(qiáng)制措施，而且并不直接構(gòu)成對(duì)公民、法人或者其他組織合 法權(quán)益的侵害,因?yàn)槿绻疬w人與被拆遷人之間有一方因裁決而受到侵害 ,那么受益的必然是另一方，因而，當(dāng)事人不服裁決提起的訴訟，不是行 政訴訟，而只能是民事訴訟。國務(wù)院法制局辦公室的《對(duì)最高人民法院 行政審判庭來函的復(fù)函》（國法辦函[1995]90號(hào)）認(rèn)為房屋拆遷裁決 “屬于行政機(jī)關(guān)的具體行政行為”，因而當(dāng)事人不服裁決提起的訴訟是 行政訴訟。然而,現(xiàn)代行政權(quán)力不斷擴(kuò)張,行政機(jī)關(guān)的具體行政行為有成 千上萬種，并非對(duì)每一個(gè)具體行政行為不服均可提起行政訴訟，最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見(試 行)》第6條就明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)居間對(duì)公民、法人或者其他組織之 間以及他們相互之間的民事權(quán)益爭(zhēng)議作調(diào)解或者根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定 作仲裁處理，當(dāng)事人對(duì)調(diào)解、仲裁不服，向人民法院起訴的，人民法院不作為行政案件受理。”顯然，不服房屋拆遷裁決而提起的訴訟應(yīng)作為民事案件受理，法復(fù)(1996)12號(hào)文與此規(guī)定是互相矛盾的。

如果人民法院將不服房屋拆遷裁決而提起的訴訟作為行政案件受理，我們將會(huì)發(fā)現(xiàn)三重障礙：第一，人民法院審理行政案件，只對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查，而對(duì)具體行政行為是否適當(dāng)則基本不予審查（對(duì)行政處罰顯失公正可以判決變更的除外），而房屋拆遷裁決是對(duì)拆遷當(dāng)事人之間的民事權(quán)益糾紛的處理，裁決必然存在是否合法和是否適當(dāng)兩個(gè)方面問題，由于人民法院不能對(duì)房屋拆遷裁決是否適當(dāng)進(jìn)行審查，因而拆遷當(dāng)事人之間的民事權(quán)益糾紛就不能在人民法院得到最終處理，只能仍由作出裁決的原行政機(jī)關(guān)處理；第二，人民法院審理行政案件不適用調(diào)解，房屋拆遷糾紛常常牽涉到一些具體而繁瑣的情形，不適用調(diào)解原則同樣導(dǎo)致人民法院不能對(duì)拆遷當(dāng)事人之間的民事權(quán)益糾紛作出最終的處理；第三，行政訴訟只解決行政爭(zhēng)議，而拆遷人與被拆遷人之間的民事爭(zhēng)議本不在行政訴訟主管范圍之內(nèi)，因此，民事爭(zhēng)議自然不能通過行政訴訟解決。上述三重障礙不僅造成人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為司法審查的局限，使受到不公正處理的當(dāng)事人喪失獲得司法救濟(jì)的權(quán)利，而且也造成訟累，不符合司法經(jīng)濟(jì)原則。

事實(shí)最能說明問題，讓我們看一則案例：拆遷人上海寶宸（集團(tuán)）有限公司于1994年7月15日取得拆遷許可證，在拆遷過程中，未能與被拆遷人姚某（私房業(yè)主）就拆遷安置、補(bǔ)償達(dá)成一致，遂請(qǐng)求上海市寶山區(qū)房產(chǎn)管理局（下稱區(qū)房管局）裁決，區(qū)房管局于1995年11月17日作出裁決： ⑴拆遷人提供永清三村換產(chǎn)新房，差價(jià)款一次結(jié)清；⑵被拆遷人須于1995年11月30日前搬入拆遷人提供的新房。1996年1月15日，寶山區(qū)人民政府作出限期拆遷決定書。被拆遷人不服區(qū)房管局的裁決，向?qū)毶絽^(qū)人民法院（下稱區(qū)法院）起訴，區(qū)法院于1996年4月2日作出行政判決書， 維持區(qū)房管局的裁決。被拆遷人不服區(qū)法院的行政判決，提起上訴，上 海市第二中級(jí)人民法院于1996年8月26日作出行政裁定書，撤銷區(qū)法院的行政判決，發(fā)回重審。區(qū)法院于1996年12月13日作出重審判決，撤銷區(qū)房管局的裁決，區(qū)房管局與被拆遷人在法定上訴期間內(nèi)均未上訴，該重審判決已經(jīng)生效。至此，拆遷人與被拆遷人的拆遷糾紛又回復(fù)到區(qū)房管局裁決前的狀態(tài)，依然懸而未決。被拆遷人耗費(fèi)了兩年多的時(shí)間和大量的精力甚至財(cái)力，卻面對(duì)這樣的訴訟結(jié)果，可謂是雖勝猶敗。在此情形下，被拆遷人應(yīng)如何解決其與拆遷人之間的糾紛呢？按現(xiàn)行的做法， 應(yīng)由區(qū)房管局重新裁決，對(duì)此重新裁決，被拆遷人要么接受裁決，要么重新走上漫漫訴訟之路。筆者認(rèn)為，亡羊補(bǔ)牢，未為晚也，此時(shí)賦予拆遷糾紛當(dāng)事人通過民事訴訟解決其實(shí)體糾紛的權(quán)利，仍可減輕訟累， 使糾紛盡快得到解決。

值得進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)的是，在過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,拆遷工作具有濃厚的行政色彩，在解決拆遷糾紛過程中，往往片面強(qiáng)調(diào)服從城市建設(shè)需要，對(duì)被拆遷人的權(quán)利保護(hù)不夠充分。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越多的拆遷工作成為開發(fā)商（拆遷人）的一種商業(yè)行為，直接表現(xiàn)出拆遷人與被拆遷人的民事權(quán)益沖突，我們處理拆遷糾紛時(shí)，在強(qiáng)調(diào)服從城市 建設(shè)需要的同時(shí)，也要重視對(duì)被拆遷人的權(quán)益保護(hù)。上文述及，如果將不服拆遷裁決的訴訟作為行政案件受理，其直接的結(jié)果是，拆遷人與被 拆遷人之間的民事爭(zhēng)議最終仍由行政機(jī)關(guān)處理，而行政機(jī)關(guān)處理此類糾紛時(shí)，總會(huì)下意識(shí)地從行政管理的角度而非權(quán)益保護(hù)的角度去判斷、衡量，被拆遷人的權(quán)益因此而受到損害，甚至造成矛盾激化。因此，只有 將房屋拆遷糾紛作為民事案件受理，將對(duì)拆遷人與被拆遷人之間的民事 爭(zhēng)議的最終處理權(quán)回歸給人民法院，才能充分發(fā)揮我國調(diào)解制度的優(yōu)越性，讓拆遷人與被拆遷人在人民法院的主持下，通過平等協(xié)商、互諒互讓，達(dá)成調(diào)解協(xié)議，從而解決其紛爭(zhēng)。由于拆遷安置工作關(guān)系到被拆遷人的安居樂業(yè)，以調(diào)解方式解決拆遷糾紛，既有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，又有利于化解矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，收到行政訴訟無法取得的效果。

(本文發(fā)表于《律師世界》1997年第2期。)