前言

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一行兩會聯合外管局發布的《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》（下稱“資管新規”），旨在統一規范金融機構發行的資管產品和私募投資基金（創業投資基金、政府出資產業投資基金除外），其中不乏諸如禁止多層嵌套，明確剛性兌付的具體情形，以及封閉式產品需明確退出安排等非常嚴苛的規定（詳細分析請參見楊春寶律師團隊的評析文章《淺析資管新規對PE/VC的主要影響以及應對之策》），在私募基金行業引起軒然大波。同時，由于資管新規僅為原則性和概括性規定，在相關細則尚未出臺之前，部分券商和第三方理財平臺等私募基金銷售機構出于審慎考量，紛紛暫停銷售各類私募基金產品，在一定程度上影響了部分私募基金產品的募集進程。然而，資管新規將私募基金行業在整體上納入統一監管的同時，也明確該規定不適用于創業投資基金和政府出資產業投資基金。一時間，這兩類私募基金成為大家關注的焦點，楊春寶律師團隊此前已撰文就創業投資基金的相關概念和扶持政策進行了梳理（詳見《創業投資基金扶持政策簡述》），本文擬對政府出資產業投資基金進行介紹，以期對有意設立或投資于該類基金的機構或人士提供有益參考。

一、定義

依據國家發改委發布的《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》（下稱“暫行辦法”），政府出資產業投資基金（下稱“產投基金”），是指由政府出資，主要投資于非公開交易企業股權的股權投資基金和創業投資基金。

二、產投基金、私募股權/創業投資基金以及政府投資基金的關聯

依據暫行辦法，產投基金的社會資金部分應當采取私募方式募集，募集行為應符合相關法律法規及國家有關部門規定。結合產投基金的定義，楊春寶律師團隊認為，產投基金應屬于私募股權/創業投資基金的一種，其募集行為應符合中國證監會以及證券投資基金業協會（下稱“協會”）發布的關于私募股權/創業投資基金的相關規定。但作為一種特殊的私募股權/創業投資基金，我們認為，產投基金應首先適用暫行辦法的相關規定，暫行辦法未規定的事項，方可適用私募股權/創業投資基金的相關規定。我們將在下文中結合相關事項進一步分析。

此外，財政部于2015年11月和12月分別發布了《政府投資基金暫行管理辦法》（下稱“管理辦法”）和《關于財政資金注資政府投資基金支持產業發展的指導意見》（下稱“指導意見”），其中對政府投資基金[1]在設立、運作和風險控制、終止和退出，以及預算和資產管理等方面均進行了規定。通過對比我們發現，產投基金和政府投資基金無論在基本定義，還是在設立[2]、運營[3]、資產托管[4]等方面，均有許多重疊之處。當然，二者在政府出資來源、基金投資領域、禁止投資行為以及政府出資人提前單邊退出（政府投資基金可提前單邊退出[5]，產投基金未有相關規定）等事項上均有顯著差別。

綜上，由于政出多門，各部門又不相互協調，導致產投基金和通常意義上的私募股權/創業投資基金，以及政府投資基金既有相同之處，又有很多差別。為便于讀者了解三者的主要差別，楊春寶律師團隊將在下文對產投基金的要點和監管政策加以詳細闡述的過程中，對產投基金與私募股權/創業投資基金以及政府投資基金的顯著差別進行簡要介紹。

三、產投基金要點[6]

1.?????????????????系私募股權/創業投資基金

如上文所述，產投基金系私募股權/創業投資基金的一種。依據暫行辦法，除政府外的其他產投基金投資者應為具備一定風險識別和承受能力的合格機構投資者，并應由基金管理人管理基金資產。換言之，個人投資者無論是否符合合格投資者的條件，不能成為產投基金的投資人。

此外，在資管新規發布之前，依據《私募投資基金監督管理暫行辦法》，基金合同可約定私募基金不進行托管，而如上文所述，產投基金系強制托管，因此，在資管新規發布之前，對產投基金的托管要求高于一般的私募股權/創業投資基金；而在資管新規發布之后，兩者的要求已經一致。

2.?????????????????政府出資資金來源和出資形式

產投基金的政府出資資金來源包括財政預算內投資、中央和地方各類專項建設基金及其它財政性資金。而依據管理辦法，政府投資基金的政府出資資金來源僅為財政部門的預算內資金。[7]

政府對產投基金的出資，可以采取全部由政府出資、政府與社會資本聯合出資或政府參股既有產投基金等形式。值得一提的是，依據國家發改委于2017年7月發布的《關于發揮政府出資產業投資基金引導作用推進市場化銀行債權轉股權相關工作的通知》（下稱“通知”），支持現有產投基金或新設政府出資市場化債轉股專項基金參與市場化債轉股項目，并且，針對市場化債轉股項目普遍存在的投資期限較長、收益較低、不確定性高情況，政府出資部分可以適當讓利，提高社會資本參與市場化債轉股項目的積極性。

3.?????????????????基金管理人應具備的條件

產投基金的管理人應為在中國大陸依法設立的公司或合伙企業，且實收資本不低于1000萬元人民幣；至少有3名具備3年以上資產管理工作經驗的高管人員；管理人及其董事、監事、高管人員及其他從業人員在最近三年無重大違法行為；有符合要求的營業場所、安全防范設施和與基金管理業務有關的其他設施；有良好的內部治理結構和風險控制制度。

很顯然，國家發改委對產投基金管理人在實收資本、高管人員等方面的要求均高于其他在協會登記的私募股權基金管理人[8]。而在實踐中，政府出資方可能會提出更高的要求。以楊春寶律師團隊服務的上海某區科技產投母基金為例，其對產投子基金的管理人提出投資業績、退出業績、專業投資能力、注冊地等諸多要求，并由楊律師團隊對候選管理人進行盡職調查，以選擇募資、投資、投后管理、風險控制等方面能力突出的管理人。

而對于政府投資基金而言，管理辦法并未提及應由基金管理人對其資產進行管理，但楊春寶律師團隊認為，既然管理辦法強調政府出資人不管理基金事務，應當是默認將基金資產委托給具有相應資質的基金管理人進行管理。另據管理辦法，省級財政部門可結合該辦法及實際情況，制定本地區實施細則，因此我們理解，政府投資基金的管理人并無全國統一的準入條件，各地區可根據實際情況對其設置不同的準入門檻。

4.?????????????????主要投資領域

產投基金的投資方向應符合區域規劃、區域政策、產業政策、投資政策及其他國家宏觀管理政策，并應主要投資于：非基本公共服務領域、基礎設施領域、住房保障領域、生態環境領域、區域發展領域、戰略性新興產業和先進制造業領域以及創業創新領域。此外，產投基金投資于基金章程、合伙協議或基金協議中約定產業領域的比例不得低于基金募集規?；虺兄Z出資額的60%。

值得一提的是，管理辦法規定的政府投資基金應支持投資于創新創業、中小企業發展、產業轉型升級和發展，以及基礎設施和公共服務領域。由此可見，產投基金和政府投資基金在具體的投資領域上存在一定重疊的同時，差別也較為明顯。

5.?????????????????投資標的

產投基金的投資標的包括：未上市企業（包括以法人形式設立的基礎設施項目或重大工程項目等）股權；參與上市公司定向增發、并購重組和私有化等股權交易形成的股份；經基金章程、合伙協議或基金協議明確或約定的符合國家產業政策的其他投資標的。此外，產投基金如有閑置資金，僅能投資于安全性和流動性較好的固定收益類資產，包括：銀行存款、國債、地方政府債、政策性金融債和政府支持債券等。

6.?????????????????禁止投資行為

產投基金對單個企業的投資額不得超過基金總資產的20%，并且不得從事變相增加政府債務的投資（如名股實債等），公開交易類股票投資（除以并購重組為目的投資），直接或間接從事衍生品（如期貨等）投資，為企業提供擔保（為被投資企業提供擔保除外），以及承擔無限責任的投資。相比之下，政府投資基金被禁止的業務則更多，除了產投基金的禁止投資行為之外，政府投資基金還不得：從事融資擔保以外的擔保/抵押/委托貸款；除經批準的公益性捐贈外向任何第三方提供贊助或捐贈；吸收或變相吸收存款，或向第三方提供貸款和資金拆借；發行信托或集合理財產品募集資金以及從事其他國家法律法規規定禁止從事的業務。

四、監管部門和監管措施

國家發改委和地方各級政府的發改部門系產投基金的監管部門，負責對產投基金的業務活動實施事中事后管理。具體監管措施包括：

1.?????進行登記管理

產投基金在募集完畢后的二十個工作日內，須在國家發改委（針對中央各部門及其直屬機構出資設立的產投基金）或地方發改部門（針對地方政府或所屬部門、直屬機構出資設立的產投基金）建立的政府出資產業投資基金信用信息登記系統登記。在登記后三十個工作日內，發改部門還會對基金投向進行產業政策符合性審查，并在信用信息登記系統予以公開。對于未通過產業政策符合性審查的產投基金，各級發改部門將會出具整改建議書，并抄送相關政府或部門。

在多頭管理的監管背景下，產投基金及其管理人是否還應向協會備案及登記呢？相關部門并未明確。楊春寶律師團隊對此的建議是：從謹慎和合規的角度看，建議產投基金選擇已經在協會登記的管理人，若尚未登記，建議應辦理登記手續。對于產投基金而言，若全部由政府出資，并不涉及募集，應無需向協會備案；但若涉及募集，建議向協會備案。對此，我們也在協會系統上檢索了暫行辦法出臺后產投基金及其管理人的備案與登記情況，以霍爾果斯天山一號產投基金為例，不僅該基金已在協會系統上備案，其管理人也在協會進行了登記，這體現了其在監管政策不明確背景下選擇更嚴格的風控標準的管理理念。

2.?????發布主要投資領域

國家發改委將根據區域規劃、區域政策、產業政策、投資政策及其他國家宏觀管理政策適時調整并不定期發布產投基金投資領域指導意見。

3.?????建立并完善產投基金和基金管理人績效評價指標體系

（1）???產投基金績效評價指標體系

國家發改委建立并完善的產投基金績效評價指標主要包括：實繳資本占認繳資本的比例；投向是否符合區域規劃、區域政策、產業政策、投資政策及其他國家宏觀管理政策，綜合評估政府資金的引導作用和放大效應、資金使用效率及對所投產業的拉動效果等；投資是否存在名股實債等變相增加政府債務的行為；是否存在違反法律、行政法規等行為。

發改委每年根據上述評價指標對產投基金進行績效評估，并將結果予以適當公告，金融機構可據此對產投基金給予差異化信貸政策。

（2）???產投基金管理人績效評價指標體系

國家發改委建立并完善的基金管理人績效評價指標主要包括：實際管理的資產總規模；過往投資業績；過往投資領域是否符合政府產業政策導向；管理的基金運作是否存在公開宣傳、向非合格機構投資者銷售、違反職業道德底線等違規行為；基金管理人及其管理團隊是否受到監管機構的行政處罰，是否被納入全國信用信息共享平臺失信名單；是否存在違反法律、行政法規等行為。

發改委每年根據上述評價指標對基金管理人進行績效評估，并將結果予以適當公告，各級政府部門可據此選擇基金管理人。

4.?????加強信用體系建設

國家發改委會同有關部門，地方發改部門會同地方有關部門分別負責國家級和本區域內產投基金的信用體系建設，并在各自的信用信息登記系統中登記基金、基金管理人和從業人員的信用記錄，包括但不限于工商信息、行業信息、經營信息和風險信息等。對有不良信用記錄的基金、基金管理人和從業人員，國家發改委將通過在“信用中國”網站設立產投基金信用建設專欄，公布并及時更新前述失信名單和相應的懲戒處罰信息；地方發改部門將采用適當方式對失信名單予以公告；此外，國家發改委和地方發改部門將會同有關部門對失信機構和人員開展聯合懲戒。

相較而言，管理辦法對政府投資基金的監管僅進行了原則性規定：在設立方面，設立政府投資基金，應由財政部門或財政部門會同有關行業主管部門報本級政府批準；在績效評價方面，各級財政部門建立基金績效評價制度，對基金政策目標實現程度和投資運營情況等進行年度評價，并有效應用評價結果；在信用體系建設方面，建立政府投資基金及其高管人員信用記錄，并將其納入全國統一的社會信用信息共享交換平臺。值得一提的是，依據管理辦法，各級財政部門應會同有關部門對政府投資基金的運作情況進行年度檢查，并對違法違規行為予以處理，如涉嫌犯罪，將移送司法機關追究刑事責任。

結語

通過對產投基金相關法律法規的梳理，楊春寶律師團隊認為，由于產投基金相關規定的制訂主體系國家發改委，而其并非資管新規的發布主體之一，因此，資管新規不適用于產投基金也就順理成章了。此外，產投基金的誕生是為了優化政府投資方式，發揮政府資金的引導作用和放大效應，提高政府資金使用效率，并吸引社會資金投入政府支持的領域和產業，這與監管層頻頻出臺針對創業投資基金優惠政策的目的不謀而合。楊春寶律師團隊建議擬設立或投資于產投基金的機構或人士在進行基金設立或投資之前，咨詢專業律師，根據基金設立地發改部門的最新的政策和規定合規運作。

[1]《政府投資基金暫行管理辦法》第二條本辦法所稱政府投資基金，是指由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節,支持相關產業和領域發展的資金。

[2]依據暫行辦法和管理辦法，產投基金和政府投資基金均應采用公司制、合伙制、契約制等組織形式。

[3]依據暫行辦法和管理辦法，產投基金和政府投資基金均應堅持市場化運作，政府出資人不參與基金日常管理事務。

[4]依據暫行辦法和管理辦法，產投基金和政府投資基金均應由在中國境內設立的商業銀行作為托管人托管基金資產。

[5]《政府投資基金暫行管理辦法》第二十條財政部門應與其他出資人在投資基金章程中約定，有下述情況之一的，政府出資可無需其他出資人同意，選擇提前退出：

（一）投資基金方案確認后超過一年，未按規定程序和時間要求完成設立手續的；

（二）政府出資撥付投資基金賬戶一年以上，基金未開展投資業務的；

（三）基金投資領域和方向不符合政策目標的；

（四）基金未按章程約定投資的；

（五）其他不符合章程約定情形的。

[6]鑒于暫行辦法系目前針對產投基金的主要立法，以下我們將重點圍繞暫行辦法的相關規定對產投基金的要點及其監管進行分別介紹。

[7]《政府投資基金暫行管理辦法》第三條本辦法所稱政府出資，是指財政部門通過一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算等安排的資金。

[8]基金業協會要求私募股權基金管理人至少應具備兩名高管，即法定代表人和風控負責人，并且對實收資本并無官方的硬性要求。